INDICE DE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS AL PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO
“POR MEDIO DEL CUAL SE REFORMA LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA EN MATERIA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SE REFORMA EL EQUILIBRIO ORGANICO DE FRENOS Y CONTRAPESOS”
Partido Centro Democrático.

Resumen
Aunque uno de los paradigmas constitucionales del Estado de derecho moderno consiste en tener ramas del poder independientes que se controlen en forma equilibrada, reformas históricas y factores políticos han distorsionado dicho paradigma constitucional en Colombia. El desequilibrio interinstitucional, la politización de la justicia y la desnaturalización de la función congresional, afectan hoy de manera negativa el funcionamiento armónico del Estado de Derecho colombiano. Con la presente reforma, el Partido Centro Democrático propone una revisión integral al esquema orgánico de la Constitución Política, expuesto de la siguiente manera: 1) Diagnóstico general sobre la crisis en la organización constitucional referida en los frenos y contrapesos entre las ramas del poder público. 2) Causas mediatas que explican la crisis. 2) Causas inmediatas que explican la crisis. 3) Aspectos neurálgicos que el Partido Centro Democrático considera de necesaria implementación para corregir dicho diagnóstico y 4) Conclusión.

I. La crisis actual.

II. Causas mediatas que explican la actual situación desequilibrada de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público.

1. El paradigma constitucional de 1910 y el anti-paradigma de 2014.

2. Las reformas de 1968 y de 1991 frente al esquema orgánico y el balance de poderes.

III. Causas inmediatas que explican la actual situación desequilibrada de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público.

1. Las facultades nominadoras en cabeza de las altas cortes para elegir funcionarios ajenos a la rama judicial.

2. Inconveniencia de la cooptación y de la semi cooptación como sistema de elección de magistrados y las prolongadas vacancias al interior de las corporaciones.

3. Crisis en el sistema de juzgamiento para aforados de la Rama Judicial y Fiscal General de la Nación.
3.1. Salvedad foral para el Presidente de la República.

4. Ausencia de un tribunal independiente e imparcial de segunda instancia para aforados constitucionales.

5. “Choque de trenes” y ausencia de un máximo tribunal de cierre y unificación jurisprudencial.

6. Crisis en la gerencia y la administración de la Rama Judicial.
6.1. Carencia de conocimiento técnico de los administradores de la rama.
6.2. Excesiva burocracia y poca capacidad gerencial.

7. Innecesario congestionamiento de la Rama Judicial frente al conocimiento de querellas y pequeñas causas.

8. Facultades investigativas no técnicas en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, concentración nociva de la función investigativa con la función acusatoria.

IV.
Aspectos neurálgicos que el Partido Centro Democrático considera necesarios corregir mediante reforma constitucional para superar la crisis.
1. Eliminar las facultades electivas y nominadoras de las altas cortes.

2. Eliminación de la facultad del Procurador General de la Nación para destituir funcionarios elegidos por voto popular.

3. Eliminar el sistema de semi-cooptación entre las altas cortes.

4. Eliminar la itinerantica excesiva en las vacantes judiciales.

5. Aumentar las prerrogativas del Congreso de la República facilitando su eficaz capacidad para ejercer control político, fiscal y de política criminal.

6. Solucionar la crisis en el sistema de juzgamiento para aforados de la Rama Judicial y Fiscal General de la Nación.

7. Establecer la segunda instancia para los aforados constitucionales.

8. Establecer un único y máximo tribunal que concentre la suprema jurisdicción sobre lo administrativo, lo ordinario y lo constitucional. Un nuevo Consejo de Estado.

9. Extender a la administración ejecutiva la jurisdicción sobre la acusación y juzgamiento de pequeñas causas.

10. Eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarlo por la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial.

10.1. Junta Directiva de Administración de la Rama Judicial.
10.2. Gerencia de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial

11. Separar las funciones investigativas de las acusatorias en cabeza de la Fiscalía General de la Nación y facultar a la Policía con las primeras.

V. Conclusión.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. La crisis actual.

Los grandes principios rectores en la organización constitucional del Estado de Derecho colombiano, a saber, la independencia entre las ramas del poder público y la proporcionada y ajustada labor de cada una, de acuerdo a su finalidad intrínseca, atraviesan por una honda crisis . La extralimitación en las actuaciones de las diferentes ramas en detrimento de la autonomía de las otras, así como los conflictos de intereses surgidos entre sus respectivos miembros, impide el normal cumplimiento de sus funciones. Estos fenómenos, cada vez más comunes , han venido desnaturalizando el principio de la colaboración armónica y – como se señaló – la separación e independencia entre los principales órganos del Estado. El desequilibrio ha minado el funcionamiento natural de las tres ramas y de los organismos de control, debilitando la administración de la justicia y socavando la capacidad para el control político por parte del Congreso. Lo anterior se evidencia en forma desproporcionada ante las excesivas prerrogativas que ostenta el poder presidencial .

Las importantes y en muchos aspectos beneficiosas reformas de 1968 y 1991 condujeron en forma paulatina al desequilibrio vigente en el esquema constitucional de frenos y contrapesos. Otras razones coyunturales que determinaron el actual diseño constitucional han dificultado la eficacia en los controles y vigilancias recíprocas dentro del Estado y la ausencia de garantías – o exceso de ellas- para los altos funcionarios de las ramas. Con respecto a la Rama Judicial, en las últimas dos décadas se ha verificado una compleja confusión entre las jurisdicciones que ha ocasionado incertidumbre generalizada sobre cuál es el máximo órgano de cierre. Lo anterior ha dado paso a crisis de inseguridad jurídica y fuertes tensiones entre las altas cortes.

A continuación es importante revisar las causas históricas estructurales y las razones políticas de coyuntura que explican el actual desajuste en el esquema constitucional de frenos y contrapesos.

II. Causas mediatas que explican la actual situación desequilibrada de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público.

1. El paradigma constitucional de 1910 y el anti-paradigma de 2014.

Durante nuestra historia republicana, larga ha sido la tradición por equilibrar los frenos y contrapesos entre las ramas del poder público, aun bajo la égida presidencialista fijada desde 1886. El antecedente más significativo de esta tradición se remonta a la reforma constitucional de 1910, la cual redujo las amplísimas prerrogativas de la rama ejecutiva y reequilibró las cargas de poder entre los órganos del Estado
Aunque la reforma de 1910 no alteró el carácter eminentemente presidencialista del Estado colombiano, sí garantizó más independencia y capacidad de control para los poderes legislativo y judicial que las inicialmente concedidas por el constituyente de 1886.

La reforma de 1910 determinó una tendencia constitucional republicana cuyo paradigma puede sintetizarse en la búsqueda de un régimen presidencialista moderado por un Congreso que además de legislar tuviese amplia capacidad para ejercer control político y fiscal bajo la vigilancia de una rama judicial apolítica e independiente . El espíritu de 1910 no solo fue un legado de la generación del primer centenario, sino que fue una bandera constitucional unánimemente aceptada por los sectores políticos que impulsaron la reforma de 1936 y aún el plebiscito de 1957.

Sin embargo, coyunturas políticas y circunstancias sociales han determinado una tendencia constitucional de acuerdo a la cual las prerrogativas presidenciales y judiciales han ido aumentando en detrimento de las facultades del poder legislativo. Este desbalance repercutió en un desequilibrio general que afecta la capacidad de control y vigilancia de los organismos de control, socavando la autonomía e independencia de la rama judicial y despojando al legislativo de su facultad para ejercer adecuado control político al gobierno. Casi cien años después de haber proclamado el paradigma constitucional de 1910, en el presente puede afirmarse que rige el principio contrario: un régimen presidencialista reforzado por un Congreso que no ejerce control político ni fiscal bajo la vigilancia de una rama judicial politizada.

Dentro de la historia constitucional colombiana, son dos los principales antecedentes que propiciaron el desequilibrio mencionado, a saber: las reformas de 1968 y de la Constitución de 1991. Aunque cada una de ellas, y en especial la de 1991, fueron escenario trascendental y positivo para el avance constitucional en materia de derechos y garantías ciudadanas, – cuya positivización y alcance no se debe limitar- también desequilibraron paulatinamente el esquema orgánico de frenos y contrapesos.

2. Las reformas de 1968 y de 1991 frente al esquema orgánico y el balance de poderes.
Bajo el Gobierno del Presidente Carlos Lleras Restrepo se presentó una nueva enmienda constitucional con el objetivo de “fortalecer el ejecutivo, para darle mayor control de la inversión pública y hacer más eficiente su actuación. Esto debilitaba en muchos aspectos el papel del Congreso, cuyo tamaño quería además reducir” . Con la aprobación de la reforma de 1968 “(…) el Congreso perdió la iniciativa en el gasto público, los institutos descentralizados quedaron bajo un control del ejecutivo, y se extendió el período de los representantes a cuatro años. López logró crear la figura de la “emergencia económica” y una declaración de principios en relación con la intervención del Estado” .

A partir de 1968 la rama ejecutiva concentró un amplio poder en directo detrimento de la rama legislativa, que desde entonces perdió la iniciativa presupuestal y de gasto, encabezando Colombia la escasa lista de democracias modernas en que el órgano representativo por excelencia – el Congreso- carece de capacidad para determinar la destinación de los impuestos de sus representados. La reforma de 1968 eliminó una importantísima prerrogativa del legislativo y a su vez eficiente garantía para poder ejercer control sobre el gobierno.

Casi veinte años más tarde, la Asamblea Constituyente de 1991 supuso hondas reformas a la estructura orgánica del Estado colombiano a la par que introdujo significativos avances en el aspecto dogmático de la Constitución. Para efectos de la presente exposición de motivos, es importante señalar las reformas que alteraron sustancialmente la estructura y funcionalidad de la Rama Judicial en su más alto nivel. El constituyente, consciente de la necesidad de restringir los amplios poderes de la Rama Ejecutiva por las razones anteriormente expuestas, creyó encontrar en la Rama Judicial el contrapeso adecuado. En consecuencia, la Asamblea otorgó a las cortes amplias facultades electivas, también en detrimento de las prerrogativas que hasta entonces habían pertenecido al Congreso.

En efecto, al tenor del artículo 59 de la Constitución anterior, la elección del Contralor General de la República era prerrogativa exclusiva de la Cámara de Representantes. Asimismo y por virtud del artículo 144 anterior, la elección de Procurador General de la Nación era prerrogativa compartida entre el Presidente de la República quien ternaba y la Cámara de Representantes, que elegía.

Así las cosas, bajo el régimen constitucional anterior el Congreso de la República tenía amplias facultades frente al nombramiento de la Contraloría y del Ministerio Público, atendiendo al principio según el cual corresponde por antonomasia al poder Legislativo inclinarse de forma preferente hacia el control fiscal ; mientras que el en relación con el control disciplinario dicha iniciativa sería compartida con el ejecutivo. A partir de 1991 el sistema constitucional restringió la capacidad nominadora del legislativo incluyendo a las altas cortes en la dinámica electoral de Contralor y Procurador General. En ambos casos las cortes fueron investidas con facultades nominadoras.

Al crear la Fiscalía General de la Nación, el constituyente también otorgó facultades electorales a la rama judicial, estableciendo que la Corte Suprema de Justicia eligiera Fiscal General de terna enviada por el Presidente de la República. Doce años más tarde, mediante acto legislativo I de 2002, el Congreso aprobó una reforma mediante la cual otorgaba facultades electivas a los presidentes de las altas cortes para que escogiesen al Registrador Nacional del Estado Civil.

Observando en conjunto los cambios introducidos en 1991 – y luego en el 2002 – en lo referido a la forma de elegir cabezas de los organismos de control y de la autoridad electoral, es claro que el espíritu de la reforma quiso atribuir funciones políticas a las altas cortes en proporcional detrimento del paradigma republicano fijado en 1910, que propendía por una justicia despolitizada.

Lo anterior generó un desbalance entre las ramas, socavando las facultades naturales del órgano político por excelencia, el Congreso y trasladándolas al órgano anti-político por excelencia, el cual debe ser la Justicia, generando así una judicialización de la política con las siguientes características:

El escenario natural para debatir temas de interés general es el Congreso de la República, donde en virtud del principio de representación democrática estos asuntos son sometidos a discusión con el fin de tomar decisiones que sean producto de un consenso democrático. En la actualidad estos debates se han trasladado a la esfera jurídica, puesto que la función judicial, en aras de esclarecer los preceptos genéricos y abstractos de la ley, funge como intérprete de la misma dando lugar a que en virtud de esta la labor, la misma se desdibuje al asumir funciones que normalmente le corresponde tratar al órgano político – el Congreso- y no al órgano Judicial – las cortes –, vulnerándose así el principio de representación democrática. De esta manera el Congreso ha perdido legitimidad, al momento de decidir que políticas son democráticamente deseables para direccionar al Estado por medio de la ley.

Al verse envuelta en materias de ámbito político, la Rama Judicial se ha desnaturalizado de su función esencial, administrar justicia, y se ha politizado, afectando su inherente objetividad. Lo anterior ha determinado la ocurrencia de fenómenos como:
● El aumento del impacto de las decisiones judiciales en los procesos políticos y sociales.
● Aumento de la resolución de conflictos políticos en los tribunales.
● La utilización, que hacen ciertos grupos de la sociedad, de mecanismos legales para articular, a través de demandas judiciales, distintos intereses económicos, políticos o sociales.

Del mismo modo, con la creación de la Corte Constitucional, la acción de tutela y la puesta en práctica de una nueva visión acerca del papel que los magistrados deben desempeñan en la sociedad, las sentencias de las altas cortes y especialmente de la Corte Constitucional han venido ejerciendo labores que tradicionalmente respondían al resorte exclusivo de la rama legislativa, en efecto, el hecho de que los jueces además de aplicar la ley tengan el poder de dar forma y contenido a la constitución mediante las interpretaciones que hacen de la misma, les otorga también la facultad para ir en contra de la voluntad del congreso, y por ende hacer una sustitución de las funciones del órgano legislativo de facto. Así las cosas, los alcances de las sentencias superaron su ámbito tradicional y se extendieron a suplir vacíos normativos sobre los que el Congreso guardaba silencio, al dar interpretaciones restrictivas o extensivas a normas ya vigentes, reemplazando de esta manera la labor legislativa del Congreso mientras éste reglamentaba la materia en los plazos determinados por la Corte.

La dinámica anteriormente señalada, aunada a las facultades electorales y políticas que en 1991 fueron atribuidas a las altas cortes, ha causado un incuestionable desbalance entre la Rama Judicial y la Rama Legislativa en detrimento del poder de control y contrapeso de la última con respecto a la primera.

III. Causas inmediatas que explican la actual situación desequilibrada de frenos y contrapesos entre las ramas del poder público.

1. Las facultades nominadoras en cabeza de las altas cortes para elegir funcionarios ajenos a la rama judicial.

Las facultades nominadoras en cabeza de las altas cortes para elegir funcionarios ajenos a la Rama Judicial han politizado la función de estas cuyo propósito principal es la administración de justicia y paulatinamente han distorsionado el ejercicio de la labor jurisdiccional que les es inherente, por el carácter político que le es propio a las funciones nominadoras, por otra parte debe señalarse que el sistema de semi-cooptación tampoco ha contribuido a facilitar la labor estrictamente judicial en las altas cortes, en la medida que los candidatos que aspiran a ser electos por las altas cortes para encabezar algún organismo de control o para pertenecer a cualquiera de los altos tribunales realizan sus campañas políticas al interior de las corporaciones de justicia desenfocando a estas de la suprema función judicial causando grave menoscabo en la independencia e imparcialidad de la rama .

Así el papel determinante que desempeñan las altas cortes frente a la elección de Fiscal General de la Nación, Procurador General y Contralor ha supuesto un desequilibrio considerable que afecta la independencia de los organismos de control y la autonomía de la rama judicial, que por mandato constitucional debe entrometerse en asuntos políticos que escapan a su naturaleza eminentemente judicial .

2. Inconveniencia de la cooptación y de la semi-cooptación como sistema de elección de magistrados y las prolongadas vacancias al interior de las corporaciones.

En la historia de Colombia, el sistema de selección y elección de magistrados ha variado considerablemente. Desde la Constitución de 1886 hasta la reforma de 1910, los magistrados de las altas cortes eran electos por el Presidente de la República con aprobación del Senado. A partir de 1910 fueron de elección exclusiva del ejecutivo hasta la reforma 1947 cuando los magistrados fueron electos una mitad por el Senado y la otra mitad por la Cámara de ternas enviadas por el Presidente . La reforma de 1957 implantó el mecanismo de la cooptación pura, mecanismo que consiste en “llenar las vacantes que se producen en el seno de una corporación mediante el voto de los integrantes de ella” .

A partir de la Constitución de 1991 se implantó un nuevo sistema de selección y elección de magistrados encargando al Consejo Superior de la Judicatura la conformación de las listas de elegibles que se presenta a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado, un sistema de semi-cooptación o cooptación imperfecta. En este nuevo sistema es el Consejo Superior quien conforma el grupo de elegibles y somete a consideración de la corporación respectiva, para suplir sus vacantes.

Bajo este nuevo sistema, el naciente Consejo Superior de la Judicatura, que tiene su origen en ternas provenientes del presidente de la república y de las altas cortes, es la corporación encargada de conformar el grupo de elegibles, tanto para el Consejo de Estado como para la Corte Suprema de Justicia. De ahí que por su forma de elección y las facultades nominadoras el Consejo Superior de la Judicatura sea un ente dotado de una profunda influencia política, al cual se le encargó la postulación de los miembros de dos de las tres altas cortes del país, determinando en abstracto quienes van a integrar estas corporaciones. En ese sentido, al emanar el origen de la judicatura de los altos tribunales estos y sus decisiones se han politizado, lo que sumado al efecto del sistema de la cooptación han maximizando el impacto negativo de la politización de la justicia.

Por otra parte, en el caso de la Corte Constitucional es distinto por tener ésta un sistema de elección propio (diferente al de cooptación), “los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el Senado de la República … de sendas ternas que le presenten el Presidente de la República, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.” Este sistema, más parecido al de elección del Consejo Superior de la Judicatura, comparte varios de sus inconvenientes, una Corte politizada por una altísima influencia del Congreso de la República como elector y por las altas cortes como nominadoras.

La Corte Constitucional, encargada de realizar el control de constitucionalidad de las normas y tribunal de revisión de la acción de tutela, tiene a través de estas facultades altísima capacidad política. Al confiársele la guarda de la Constitución, es quien la interpreta con carácter de autoridad. De igual manera, mediante la acción de tutela la Corte ha tenido la capacidad de tener un mayor alcance político y social, al acercar la justicia a las personas, lo que se ha prestado para un manejo mediático de sus decisiones. Por otra parte, el manejo de la acción de tutela y la modulación de las sentencias de constitucionalidad, son dos herramientas que han otorgado grandes poderes a la Corte, la cual, presa de los intereses propios de su conformación, no siempre brinda garantías de independencia política. Así es categórico señalar que bajo otro sistema de nombramiento y nominación, se lograría disminuir en alguna medida la utilización inadecuada de estas herramientas, y se salvaguardaría el interés general, propio de las sentencias de constitucionalidad, así como el riesgo de precedentes politizados en las sentencias de tutela.

En ese sentido, la independencia de la rama se ve seriamente comprometida cuando la intromisión de la política debilita la majestad de la justicia que debe caracterizar a los jueces y sus decisiones, donde el imperio de la ley no puede estar atado a intereses de ninguna naturaleza. En reiterados pronunciamientos la doctrina ha manifestado argumentos como: “Con el principio de separación de los poderes se generó la necesidad de que los órganos investidos de la función jurisdiccional sean distintos de los titulares de la decisión política (el Poder Legislativo y el Ejecutivo): la presencia de jueces que tienden a ser independientes del poder político se considera, en efecto, un principio característico del Estado liberal”.

Otro inconveniente de la cooptación es la fragilidad que presenta el sistema para evitar y/o controlar la captura de la elección por grupos de interés que fácilmente pueden llegar a conformar una mayoría en estos órganos, consolidando y conservando el poder necesario para elegir exclusivamente a personas vinculadas al mismo, donde los encargados de elegir sólo votan por personas que puedan controlar, limitando la independencia al interior de las corporaciones, y concentrado en unos pocos el poder de elección, perdiendo de vista los valores y calidades de quienes deben llegar a esa alta dignidad.

Las pujas políticas al interior de las cortes entre los distintos grupos de interés por las vacancias a proveer han generado larguísimos periodos de interinidad. Lo anterior conlleva serias dificultades en la toma de las decisiones colegiadas, así como problemas de congestión. En la actualidad, el panorama respecto del período de vacancias es bastante preocupante. A continuación algunas cifras obtenidas a partir de las actas publicadas en página del grupo Elección Visible que reflejan la situación:

● (1) Corte Suprema de Justicia: Promedio vacancias: año y medio.
De los últimos 7 magistrados en llenar las plazas vacantes, se demoró la elección de cada uno de estos en promedio 491 días calendario. El período más largo de vacancia fue de 684 días calendario, y el más corto fue de 196 días calendario. De estos 7 magistrados 4 fueron magistrados auxiliares .

● (2) Consejo de Estado: Promedio vacancias: un año.
De los últimos 4 magistrados en llenar las plazas vacantes, se demoró la elección de cada uno de ellos en promedio 467 días calendario. El período más largo de vacancia fue de 739 días calendario, y el más corto fue de 308 días calendario. De dichos 4 magistrados, 2 fueron magistrados auxiliares de esta corporación.

Esto implica, por ejemplo, que si se presenta una vacante teniendo las Cortes que tomar una decisión en Sala Plena , no pueden llevar a cabalidad su función electoral demorando el proceso. Esta circunstancia le ha impedido a la Corte Suprema de Justicia, en reiteradas oportunidades llevar a cabo sus funciones electorales (elección del Fiscal General, por traer un notorio ejemplo) .

Sumado a esto y viendo el régimen laboral de los magistrados, tomando en cuenta festivos, días remunerados sin trabajo y otros indicadores se encuentra lo siguiente:

– 60 días que pueden pedir como permisos remunerados, a razón de 5 por mes.
48 sábados no laborables.

48 domingos que tienen libres.

22 días de vacaciones, entre el 20 de diciembre y el 10 de enero.
10 festivos (sin contar dos veces los de Semana Santa y el sábado 20 de julio). 7 días de Semana Santa
1 día por la celebración del Día de la Rama Judicial. En total, se tienen 196 días no laborados y 169 que sí se trabajan .


De acuerdo con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en informe al Congreso de la República sobre la gestión de la administración de justicia del año 2013:

“Al finalizar el año 2012 el aparato de justicia en los despachos permanentes y de descongestión contaba con 2.309.372 procesos en su inventario final y al finalizar el año 2013 se tuvieron 1.931.958 procesos; es decir, en el periodo de análisis se han reducido los inventarios finales en los despachos judiciales en un 16%, tendencia que se mantiene al comparar el año 2010 con el año 2013, que representa una reducción del 27% en los inventarios finales. …”

“…Lo anterior permite concluir que pese a los buenos resultados generados por el PND en los últimos cuatro años, que generaron disminuciones del 17% en los inventarios finales y un crecimiento de la productividad anual del sistema judicial del 17,6%, la cantidad de procesos que ingresan de manera efectiva a los despachos, aumenta con una mayor velocidad de la que crece la oferta judicial. …”

Del informe remitido al Congreso por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura se deduce que hoy en día los magistrados de la Corte, de los 365 días del año, tienen de descanso un 54.1%, equivalentes a 196 días, lo que deja 169 días de trabajo efectivo, que deben concentrar en sustanciar procesos y en las funciones electorales, un número realmente bajo si se tiene en cuenta que las funciones electorales van a ocupar parte sustancial de ese tiempo, distrayendo a la corporación de su principal y más importante función: impartir justicia.

3. Crisis en el sistema de juzgamiento para aforados de la Rama Judicial y Fiscal General de la Nación.

Múltiples cifras y estudios han demostrado la inoperancia actual del sistema de acusación y juzgamiento para los aforados constitucionales sometidos a la jurisdicción del Congreso de la República. La Rama Legislativa ha probado ser incapaz para desempeñar eficazmente su labor judicial con respecto al Presidente de la República, a los magistrados de las altas cortes y al Fiscal General de la Nación . Lo anterior, lejos de ser una falla sistémica resulta ser una falla operativa o de método, pues dentro del esquema constitucional republicano es coherente que la Rama Legislativa vigile y juzgue el comportamiento de las más altas magistraturas de la Rama Judicial y Ejecutiva . La falla resulta operacional, ya que los parlamentarios carecen de las herramientas técnicas y de formación profesional para dedicarse en forma parcial a los asuntos de acusación y juzgamiento que deberían ocupar tiempo completo y mayores recursos técnicos y financieros. Lo anterior ha sido causa de desbalances en el sistema, pues mientras la Rama Judicial, por su misma naturaleza, si ha podido encargarse satisfactoriamente de la acusación y juzgamiento de parlamentarios y demás aforados amparados bajo su jurisdicción (como gobernadores, diplomáticos, generales y almirantes de la república) la Rama Legislativa no, ocasionando graves dilaciones y congestión en los procesos penales y políticos contra los aforados amparados bajo la jurisdicción del Congreso.

3.1. Salvedad foral para el Presidente de la República.

El Presidente de la República dignifica uno de los cargos más importantes del sistema democrático colombiano, pues en virtud del artículo 189 de la carta política ostenta la calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa. Las atribuciones otorgadas por mandato constitucional al Presidente lo individualizan como el representante supremo de la nación colombiana y por ende debe responder frente al órgano representativo por excelencia. Es imprescindible resaltar la importancia de acuerdo a la cual el primer mandatario sea investigado y juzgado mediante un mecanismo especial y distinto al de los aforados constitucionales, ya que al tener un fuero excepcional debe ser tratado conforme a su condición.

El marco investigativo y acusatorio estructurado para el presidente, además de ser una garantía para el individuo que posea dicha calidad, también lo es para la ciudadanía, pues a través de un proceso sistemático se impulsa el juzgamiento de las actuaciones del presidente. La investigación se surte ante la comisión de acusaciones cuyo resultado puede materializarse de dos formas distintas: la primera consiste en la falta de mérito que trae como consecuencia la preclusión de la investigación y posteriormente la orden de archivar el expediente, y la segunda radica en la existencia de mérito, en cuyo caso se presenta la acusación ante la sala plena de la cámara, si hay mayoría se formula la actuación al Senado de la República el cual tiene como función constitucional conocer de dicha acusación.

El dispositivo de juzgamiento consagrado en los artículos 174 y 175 de la Constitución debe conservarse en cabeza del Presidente ya que garantiza los fueros y garantías constitucionales inherentes al cargo.

4. Ausencia de un tribunal independiente e imparcial de segunda instancia para aforados constitucionales.

El sistema constitucional vigente no contempla la existencia de un tribunal para juzgar las causas de los aforados constitucionales en segunda instancia. La primera instancia, que sí se encuentra constitucionalmente reglamentada, opera de manera recíproca en tanto que los aforados amparados por la Corte Suprema son principalmente los congresistas y los aforados amparados por el Congreso son principalmente los magistrados de las altas cortes . Dicho esquema, teóricamente funcional para equilibrar los controles de mutua vigilancia entre la Corte Suprema y el Congreso de la República, al no contemplar la segunda instancia vulnera derechos fundamentales de los respectivos aforados y da lugar a una estricta reciprocidad en el juzgamiento mutuo que se ha prestado para propiciar un conflicto general de interés entre las dos ramas.

Sobre la vulneración a los derechos fundamentales de los aforados al no tener acceso a una doble instancia, existe sobrada doctrina – nacional e internacional – en el sentido de considerar la doble instancia como un derecho plena y válidamente exigible. En efecto:

“Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley». Se emplea, así, una fórmula que, lejos de imponer un determinado modelo, se limita a señalar tres aspectos: i) Que deben ser susceptible de recurso tanto la declaración de culpabilidad como la pena; ii) Que este derecho se reconoce a la persona declarada culpable, no a las demás partes intervinientes en el proceso; y iii) Que la revisión debe ser efectuada por un tribunal superior al que dictó la sentencia condenatoria.”

En similares términos, el artículo 2 del Protocolo n° 7 al Convenios Europeo de Derechos Humanos (CEDH) 14, señala que:

“Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por la ley – en ese mismo sentido también se afirma que: “…–tras el análisis de las implicaciones que plantean los aforamientos ante el Tribunal Supremo en materia procesal– que esto resulta de imposible cumplimiento debido a que frente a las resoluciones de este órgano no está prevista la existencia de ningún recurso en nuestro ordenamiento por tratarse del más alto órgano jurisdiccional. Siendo así, esta imposibilidad orgánica –que impide que haya podido preverse algún mecanismo de revisión frente a estas sentencias– nos lleva a concluir, necesariamente, que existe vulneración del derecho a la doble instancia en el ámbito penal en los términos del Pacto. Y consideramos, además, que la fórmula (―conforme a lo prescrito por la ley”) que cierra el artículo 14.5 PIDCP en nada obsta a la apreciación de esta vulneración por cuanto sólo puede hacer referencia, en nuestra opinión, a la facultad de los Estados Parte de regular la modalidad de acceso o ejercicio de este derecho, pero en ningún caso se puede admitir que esta referencia a la legislación interna deje en manos del Estado la posibilidad de excluir por esta vía el mencionado derecho” .

5. “Choque de trenes” y ausencia de un máximo tribunal de cierre y unificación jurisprudencial.

Desde la separación de España, las provincias que más tarde formaron nuestra República promulgaron sus constituciones y formaron el Estado moderno colombiano, integrado por tres ramas del Poder Público: la Ejecutiva, la Legislativa y la Judicial. Desde los albores de la historia colombiana, la Rama Judicial estuvo constituida por un único Tribunal de Justicia con diferentes nombres de acuerdo con el periodo histórico en que tuvieron lugar. Esta situación no difiere de la de muchos otros estados, que tenían un solo tribunal en la cúspide del sistema judicial con la finalidad de tener un criterio objetivo y perenne sobre la línea jurisprudencial y el sentido de los fallos para otorgar seguridad jurídica a sus nacionales. En el caso colombiano fue así hasta que en la Constitución de 1886 el Consejo de Estado se erigió como tribunal de cierre en materia de lo contencioso administrativo y con creación de la Corte Constitucional con la Constitución de 1991.

Así en Colombia desde la consolidación de estas nuevas jurisdicciones y con el reciente activismo judicial de los magistrados a través de sus pronunciamientos y el alcance de los mismos, existe cierta percepción, en la que los mismos operadores jurídicos dudan de la eficacia de su jurisprudencia; de la autoridad de sus decisiones y tratándose de las Cortes, de su posición en relación con respecto los demás altos tribunales.

En lo que se refiere al aspecto jurisdiccional, la Corte Constitucional se ha encargado de resolver tutelas interpuestas por los ciudadanos contra las sentencias de las otras Cortes, ocasionando ello que la Corte las anule como en efecto lo ha hecho en los últimos años con cierta regularidad, generando conflictos entre las Cortes por la mutua usurpación de competencias o el conocido “choque de trenes”.

Este conflicto entre las altas cortes ocasiona dificultades como:

● La acción de tutela en contra de las providencias judiciales emitidas por los tribunales de cierre, atentan contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, por cuanto permite una sentencia que ha sido dictada muchos años después de un proceso judicial que ha superado todas las instancias exigidas por este, se falle en pocos días, de forma desfavorable por un juez que no conoce todos los detalles del proceso y que además no es especialista en la materia.

● Por otra parte, las tutelas en contra de sentencias entrañan un desconocimiento de la autonomía e independencia judicial, por cuanto a través de ellas la Corte Constitucional invade las jurisdicciones de las otras cortes y desconoce el carácter de tribunales de cierre de las otras corporaciones, generando ello que jueces no especializados en el campo específico resuelvan sentencias dictadas por jueces expertos en la materia.

Ahora bien, este conflicto o usurpación de competencias no se presenta exclusivamente por parte de la Corte Constitucional, sino que también se hace presente en las actuaciones del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, estas últimas corporaciones han sido férreas en su postura de oponerse a las acciones de tutela contra sentencias. Así, luego de que la Corte Constitucional señalara que una sentencia que había declarado la pérdida de investidura de un congresista constituía una vía de hecho; la Sala plena del Consejo de Estado decidió mediante auto de junio de 2004 que la acción de tutela en mención era improcedente por interponerse contra actuaciones judiciales que ponen fin a un proceso o actuación, para lo cual se remitió a lo expresado por la misma Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992. Por otra parte, las salas de Casación Civil y Penal han admitido la razonabilidad la tutela contra sentencias que constituyan vías de hecho, pero con excepción de las sentencias de casación, puesto que estas son dictadas por los órganos límite dentro de las respectivas jurisdicciones.

Estos conflictos entre las altas cortes, han trascendido a puntos en los que la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado se resisten a dictar una nueva sentencia en aquellos casos en los que la Corte Constitucional ha dejado sin efectos sus decisiones y ha ordenado que se dicte otro fallo, circunstancia que ha ocasionado que la misma Corte Constitucional dicte la sentencia de reemplazo.

En este escenario, es evidente que la pugna entre las altas cortes ha ocasionado que estas, lejos de hacer una jurisprudencial que desarrolle criterios y líneas claras sobre el alcance de las normas y los derechos, han construido un escenario de inseguridad jurídica en el que los ciudadanos no tienen certeza sobre la “claridad y alcance del propio derecho, es decir, sobre el contenido y existencia de las disposiciones por medio de las cuales actúa la fuerza de derecho”.

Resulta evidente que ante el actual activismo judicial, donde el precedente judicial cobra más importancia y la legitimidad del estado se construye cada vez más sobre la base de conceptos jurisprudenciales emitidos por las altas cortes, se hace imperativo adoptar mecanismos para evitar interpretaciones contrarias de una y otra corte sobre el alcance de una misma norma o un mismo derecho.

6. Crisis en la gerencia y la administración de la Rama Judicial.

El Consejo Superior de la Judicatura “inició labores el 15 de marzo de 1992, sustentado en lo dispuesto por los artículos 254 a 257 de la Carta Política y en el Título IV de la Ley 270 de 1996. El objetivo de este organismo es el de administrar la Rama Judicial a fin de garantizarle su independencia, autonomía patrimonial, presupuestal, financiera y administrativa y disciplinar a los funcionarios judiciales y abogados. Estas dos funciones principales las realiza mediante dos salas: la administrativa y la judicial” .

Después de 22 años de funcionamiento de esta corporación, la justicia colombiana no es eficiente y esto en parte se debe a que la entidad encargada de su adecuado funcionamiento gerencial tampoco lo es. Fruto de una mal diseñada ingeniería constitucional y legislativa, se concibió al Consejo Superior de la Judicatura, para ser ineficiente, politizado y excesivamente burocrático. La forma en la cual tanto el constituyente como el legislador estructuraron esta corporación hace que la tarea de administrar la Rama Judicial resulte prácticamente titánica, en sumo compleja y como efecto de esto, la ineficiencia generalizada sea la regla general en el sistema judicial . En informe rendido de la gestión realizada por el Consejo Superior de la Judicatura, la Contraloría General de la República “con base en las conclusiones y hallazgos que se relacionan, (…) como resultado de la auditoría adelantada, conceptúa que la gestión y resultados [del Consejo Superior de la Judicatura], es Desfavorable, con la consecuente calificación de 27,17%”

a. Carencia de conocimiento técnico de los administradores de la rama.

El artículo 255 de la Constitución Política establece que entre otros requerimientos, que para ser miembro del Consejo Superior de la Judicatura se requiere tener título de abogado y haber ejercido la profesión durante diez años con buen crédito. “Semejante rigor en el perfil del profesional exigido, descarta cualquier oportunidad para que una actividad de administración, sea dirigida por un profesional en esto. Es, si se quiere, el más curioso e inexplicable de los requisitos; para desarrollar funciones de administración, se exige en los cargos directivos un profesional no administrador. Que además de no ser administrador, debe no haber ejercido la administración en por lo menos diez años. Es casi como si se prohibiera tener algún vínculo con las disciplinas de la administración, para acceder a un cargo de funciones absolutamente administrativas” . El Consejo Superior de la Judicatura llamado a ser el administrador de los recursos de la Rama Judicial, no requiere dentro de sus miembros del más alto nivel, la experticia técnica adecuada para a administración y adecuada gestión de sus recursos. La implementación de modelos de gestión y optimización de recursos y proyectos de desarrollo y calidad, son mecanismos administrativos necesarios que deben se implementados para mejorar la justicia que se le brinda a los ciudadanos.

b. Excesiva burocracia y poca capacidad gerencial.

El Consejo Superior de la Judicatura posee una estructura organizacional que le impide ser lo suficientemente flexible para desarrollar una gestión administrativa de calidad, razón por la cual se evidencian las problemáticas comunes de congestión y falta de estructura en la Rama Judicial. Debiendo tener un sistema organizacional más parecido al del Banco de la República o una empresa, donde existe un gerente y una junta directiva. El Consejo Superior de la Judicatura, por el contrario, posee un modelo organizacional similar al de las demás Altas Cortes, pese a que su esencia es funcionalmente diferente a estas. El Consejo Superior de la Judicatura está organizado como un organismo colegiado de seis magistrados que componen la sala administrativa y siete magistrados que componen la sala disciplinaria; los cuales conjuntamente por disposición del legislador componen el Consejo Pleno (Art. 76. Ley 270 de 1996).

Si bien el problema de la falta de formación en administración o ciencias de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, genera per se complicaciones a nivel administrativo; el más grande de los problemas que aquejan la correcta y oportuna gerencia de la rama, surge porque la labor que desempeña la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la ejercen 6 personas, lo cual desde el punto de vista gerencial no es funcionalmente eficiente, ya que se hace mucho más complejo el proceso de toma de decisiones. Situación que se ve empeorada cuando el legislador por medio de la Ley 270 de 1996, en el artículo 79 le confiere funciones de naturaleza administrativas al Consejo Pleno, exempli gratia: dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de Justicia, adoptar, previo concepto de la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, el Plan de Desarrollo de la Rama Judicial. Si se considera poco eficiente que 6 profesionales del derecho ejerzan funciones administrativas sobre las cuales no tienen conocimiento técnico adecuado, este problema se ve intensificado cuando son 13 juristas quienes tienen que decidir sobre la administración de la rama.

Se debe tener en cuenta una consideración adicional y no menor, que radica en el sistema de nombramiento de los magistrados que componen el Consejo Superior de la Judicatura. De los 13 magistrados, 6 son nominados por las Altas Cortes (sala administrativa) y 7 por el Gobierno Nacional (sala disciplinaria); siendo todos elegidos por el Congreso de la República y por ende la administración de la Rama Judicial queda indeciblemente ligada a la politización. A modo de ilustración de esta situación, se presenta la elección como magistrado del Consejo Superior de la Judicatura de un ex secretario general de la Cámara de Representantes durante 4 años.

Es decir, algunas de las funciones administrativas importantes para la Rama Judicial son desempeñadas por un cuerpo colegiado excesivamente voluminoso y ciertamente politizado.

La situación de excesiva burocracia que genera dilaciones en la administración de la Rama Judicial se ve replicada también en los Consejos Seccionales de la Judicatura, los cuales le colaboran al Consejo Superior de la Judicatura en las cabeceras de distrito judicial (Art. 82 de la Ley 270 de 1996). Al replicar un modelo organizacional funcionalmente ineficiente no se contribuye en el mejoramiento del ya represado sistema judicial, ni tampoco ayuda a la toma de decisiones necesarias en momentos críticos, en los cuales es perentoria la celeridad. A esta estructura deben agregársele el poco funcional esquema que comprende la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial (Art. 96 de la Ley 270 de 1996), la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial (Art. 98 de la Ley 270 de 1996), Comisión Seccional Interinstitucional (Art. 98 de la Ley 270 de 1996).

7. Innecesario congestionamiento de la Rama Judicial frente al conocimiento de querellas y pequeñas causas.

Actualmente en la Rama Judicial se evidencia una situación de congestionamiento de procesos por delitos menores o pequeñas causas en la etapa de indagación preliminar como se evidencia en: Balance de los primeros cinco años de funcionamiento del Sistema Penal Acusatorio, Corporación Excelencia en la Justicia / Embajada Británica, Bogotá , que genera que estos procesos no lleguen al conocimiento de los jueces de Garantías ni de conocimiento. La Fiscalía General de la Nación no cuenta con la infraestructura suficiente para tomar una decisión de fondo. Esta situación puede generar la prescripción de muchos delitos que son considerados de menor lesividad, generando impunidad y fomentando la justicia privada.

“Según datos recibidos por la Corporación Excelencia en la Justicia con corte a diciembre de 2006, se observaba que los cinco delitos con mayores ingresos –los cuales sumados alcanzaban a representar más de la mitad de la demanda del SPA–, correspondían al hurto (25,72%), las lesiones personales (20,27%), la inasistencia alimentaria (10,16%), la violencia intrafamiliar (6.15%) y la fabricación, tráfico o porte de estupefacientes (4,02%). Estos mismos delitos fueron identificados como los de mayores ingresos en el estudio “Una mirada a la impunidad en el sistema penal acusatorio” , en el que se usó también al SPOA como fuente de información, esta vez, con corte a mayo de 2008. Según este estudio, el hurto ocupaba un 25% de los ingresos, las lesiones personales un 18,7%, la inasistencia alimentaria un 11,7%, la violencia intrafamiliar un 6,6% y el narcotráfico un 4,6%. Así mismo, en la última información suministrada a la CEJ con base en este sistema de información (pero correspondiente al período de enero a junio de 2009), se da el mismo peso a estos cinco delitos, así: Hurto (24,1%), lesiones personales (17,4%), inasistencia alimentaria (9,2%), violencia intrafamiliar (7,1%) y tráfico, fabricación o porte de estupefacientes (6,3%)

En el ámbito internacional otros países han adoptado medidas para evitar la congestión judicial y el colapso en la indagación de ciertos delitos.
La rama judicial está saturada con el congestionamiento que generan los procesos por delitos menores o pequeñas causas lo que atrofia la capacidad de la rama judicial para ocuparse de lleno a la acusación y juzgamiento de delitos de mayor relevancia e impacto social.

“Fue justamente el importante peso que dentro de estos ingresos tienen delitos que pueden ser catalogados como de criminalidad menor, que a partir del 2006 el Ministerio del Interior y de Justicia y la Fiscalía General de la Nación, promovieron el proyecto de ley con el cual se pretendía introducir una regulación especial para el tratamiento expedito de las pequeñas causas penales, buscando con ello la adopción de una estrategia temprana para la ya notoria demanda que enfrentaba el sistema y en la cual este principio de criminalidad tiene un papel protagónico. Así se manifestó en la ponencia para segundo debate de esta ley, en la que se señaló que:”

“Después de dos años de la promulgación de la ley 906 de 2004 se ha evidenciado que el novel sistema ha dedicado sus mayores esfuerzos a la solución de casos de menor envergadura, situación que se explica por la gran proliferación de asuntos considerados como menos graves y que por competencia debe conocer la Fiscalía General de la Nación aplicando las normas del nuevo Código de Procedimiento Penal, lo cual ha generado un evidente represamiento con la lógica desatención de las conductas que afectan en forma grave bienes jurídicos.”

“Por lo anterior, y dentro de un esquema de descongestión con miras a que el proceso penal consagrado en la ley 906 de 2004 sea destinado a las conductas de impacto social considerable, el proyecto de ley clasifica como contravenciones algunas conductas que en la actualidad son delitos con el fin de otorgarles un procedimiento expedito y garantista que si bien no es el contemplado en la ley 906 de 2004 contiene sus principios y derechos en lo que no es incompatible con el proceso estipulado para las contravenciones.”

“En la actualidad son muchas las conductas que por su naturaleza no requieren la aplicación del trámite del Código de Procedimiento Penal y por lo tanto para su solución basta un tratamiento más rápido sin que esto vaya en detrimento de las garantías de las partes e intervinientes”

8. Facultades investigativas en cabeza de la Fiscalía General de la Nación, concentración nociva de la función investigativa con la función acusatoria.

El artículo 250 de la Constitución Política de Colombia en concordancia el artículo 66 del Código de Procedimiento Penal, establecen que la Fiscalía General de la Nación es el ente titular de la acción penal en Colombia, del mismo modo los artículos 114 y 200 del Código de Procedimiento Penal, asignan la competencia a la Fiscalía para dirigir, coordinar e inspeccionar todas aquellas actuaciones relacionadas con la investigación de hechos que han llegado a su conocimiento por medio de una denuncia, querella o petición especial y los cuales revisten una naturaleza delictiva, del mismo modo, la Fiscalía cuenta a su disposición con la coordinación y dirección de la policía judicial y a través del numeral 5 del artículo 251 de la Constitución Política de Colombia ésta está facultada para otorgar de forma transitoria a entes públicos atribuciones para que estos puedan realizar funciones de Policía Judicial, bajo la responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía.

Así, es claro que la Fiscalía al ser el único ente titular de la acción penal con funciones de investigación y acusación dentro de los procesos que se siguen contra todos los particulares (salvo los funcionarios aforados), genera que ésta tenga una carga excesiva de investigaciones acumuladas que congestionan el sistema y comprometen el acceso a la justicia en la medida que una buena proporción de las denuncias o querellas que llegan a su conocimiento no son investigadas o su investigación se ve interrumpida, de modo que, pese a la existencia de delitos transcurren más de 180 días sin que se encuentre mérito para abrir formalmente la instrucción, disminuyendo ostensiblemente las probabilidades de captura y condena de los criminales creando un ambiente proclive a la impunidad. En consecuencia, el Estado está en el deber de reaccionar con la suficiente celeridad adoptando medidas especiales que se compadezcan con el actual estado de las cosas para corregir la inoperancia del sistema de investigación y juzgamiento en el país.

En efecto, esta inoperancia del sistema de investigación y juzgamiento obedece en gran medida a la ausencia de un estudio preliminar por parte de los miembros de la policía judicial mediante la cual estos establezcan con certeza las posibilidades de éxito que tiene una investigación de determinar con claridad los elementos constitutivos de la conducta punible antes de que ésta sea asumida por un fiscal. Frente a esta circunstancia, los fiscales se ven obligados a investigar todo tipo de denuncias tengan o no bases razonables para creer que están frente a la presunta comisión de un delito, lo que deriva inexorablemente en un desgaste de la función de investigación de estos.

Por otra parte, aunado al desgaste de la función investigativa de la fiscalía, se le suma la excesiva carga laboral que tiene ésta por la cantidad de procesos que llegan a su conocimiento. Debido a que la legislación colombiana dispone de un único tipo de procedimiento penal para todas las conductas punibles sin tener en cuenta la naturaleza de la misma o el grado de lesividad que ésta ocasiona al bien jurídico tutelado, imponiendo a la Fiscalía una carga procedimental innecesaria haciendo que ésta investigue y acuse delitos menores (actualmente delitos querellables) a través del mismo procedimiento utilizado para de delitos graves como el homicidio y el secuestro entre otros.

Finalmente, debe señalarse que en un sistema en el cual ingresan 69.505 denuncias por año a la Fiscalía (2011), es crucial establecer diferentes tipos de procesos para determinadas conductas punibles. Se plantea entonces la necesidad de establecer que los fiscales conozcan exclusivamente de delitos comunes y que sea la víctima coadyuvada por la policía judicial la encargada de impulsar el proceso en materia de pequeñas causas, de esta forma se evacuarían con mayor eficiencia tanto los delitos comunes como las pequeñas causas, siendo estas últimas las que en mayor medida congestionan y comprometen la eficacia del sistema investigativo en Colombia.

9. Falta de autonomía presupuestal para el Congreso de la República y nociva duplicidad en cuanto a la administración de su gerencia.

El Congreso de la República siendo la cabeza de la Rama Legislativa, orgánicamente está estructurado en dos direcciones administrativas que obran de forma separada y paralela, una correspondiente al Senado de la República y otra a la Cámara de Representantes. El esquema de equivalencias funcionales y simultáneas que se planteó con la promulgación de la Ley 5, Título V, genera un nocivo efecto en la administración de los recursos destinados para la Rama Legislativa.

La administración bipartita de los recursos, ha causado la injustificada diferenciación del acceso a bienes y servicios de las dos cámaras en la misma locación del Congreso de la República. “Senado y Cámara tienen competencias y funciones administrativas diferentes, y otras conjuntas, lo que a veces dificulta el eficiente manejo del Congreso” (Oficina de Asistencia Técnica del Congreso, 2004). A modo ilustrativo de la referida situación, la administración del área sur del edificio nuevo del Congreso, le compete a la Cámara de Representantes y lo correspondiente al área norte al Senado. Tal situación ha hecho que incluso la operación de ascensores, aseo y mantenimiento de baños del edificio esté dividida, haciéndose claramente notoria la gestión administrativa de una cámara respecto a la otra .

La dualidad administrativa, no sólo se ve reflejada en la carestía en el acceso de bienes y servicios de los funcionarios del congreso, dependiendo de la corporación a la que pertenezcan; sino que además se ve reflejado en la divergencia en los procedimientos y trámites que se deban realizar ante las respectivas corporaciones. Los órganos administrativos del Senado y de la Cámara de Representantes, incurren en gastos innecesarios al tener sedes administrativas diferentes; difieren entre sí los requisitos, trámites de contratación, procedimientos internos, entre otros, siendo de la misma naturaleza en las dos cámaras.

Existe además otro problema relacionado a la administración del Congreso de la República, que afecta severamente la independencia de la Rama Legislativa, este es la ausencia de autonomía presupuestal. A diferencia de las Rama Ejecutiva que tiene por naturaleza la planeación del presupuesto y la ejecución del gasto a nivel nacional (Art. 200 Nª. 3 y 4, 339 y s.s.) y la Judicial, que tiene un funcionamiento autónomo (Art. 228) y la facultad de elaboración del proyecto del presupuesto de la Rama Judicial (Art. 254. Nª 5); la Rama Legislativa adolece de la capacidad de presentar proyecto de presupuesto de la propia rama.

Cabe además reiterar que con la reforma constitucional de 1968 se sustrajo del Congreso la iniciativa en el gasto público (Acto Legislativo 01 de 1968, Art. 70 que modifica el artículo 211 de la Constitución Política) y con la Ley 819 de 2003 se estableció que “el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo” (Ley 819, Art. 7). Lo anterior implica una severa restricción para el poder legislativo, el cual adoleciendo por completo de la facultad de iniciativa de gasto, también carece de la capacidad de poder ejercer su autonomía legislativa para presentar al gobierno su proyecto de ley para la Rama Legislativa (como si lo hace la Rama Judicial).

Ahora bien, una de las garantías principales que debe propender la misma Constitución respecto a la independencia de poderes, es la certeza del acceso a los recursos de manera primordial y oportuna de las Rama Legislativa y Judicial. En un Estado Social de Derecho, donde prima la democracia, el imperio de la ley y el respeto por las instituciones, la autonomía e independencia de una rama del poder respecto a otra, no puede quedar supeditada al arbitrio de otra en la entrega de los recursos. El giro de los recursos con los cuales se administran y funcionan las ramas del poder y los organismos de control, es la principal garantía de independencia y correcta gestión de los órganos estatales.

IV. Aspectos neurálgicos que el Partido Centro Democrático considera necesarios corregir mediante reforma constitucional para superar la crisis.

En síntesis, causas mediatas e inmediatas han generado la existencia de principios perversos que afectan el deseable funcionamiento armónico y equilibrado entre las tres ramas del poder y los organismos de control. Son ellos: 1) Las facultades nominadoras en cabeza de las altas cortes para elegir funcionarios ajenos a la rama judicial. 2) El sistema de semi-cooptación dentro de las altas cortes, con perversos incentivos para excesivas vacancias y politización en su elección. 3) El régimen actual disciplinario y de gerencia de la rama judicial. 4) El régimen actual de inhabilidades e incompatibilices para todos los altos funcionarios del Estado. 5) El sistema de juzgamiento para los aforados constitucionales, excesivamente debilitado por una Comisión de Acusación que ha demostrado casi absoluta ineficacia. 6) La confusión jurisdiccional entre varias cortes sin que medre un solo alto tribunal de cierre y unificación jurisprudencial. 7) Las escasas prerrogativas del Congreso de la República para ejercer un adecuado control político y presupuestal al gobierno. 8) La falta de autonomía presupuestal del Congreso y su anti técnica gerencia que le impide desempeñar cabalmente su papel constitucional. 9) La concentración de las funciones investigativas y acusatorias en cabeza de la Fiscalía General de la Nación en detrimento de su capacidad técnica para desempeñar adecuadamente la acción acusatoria.

Corregir los desajustes anteriormente señalados supone emprender una honda reforma que equilibre las prerrogativas y cargas entre los diferentes organismos de poder estatal. Lo que implica afectar sustancialmente la estructura orgánica de la Constitución de tal forma que se ajuste a su estructura dogmática, diseñada y dispuesta para un Estado con mucha mayor independencia y capacidad de contrapeso entre sus ramas y organismos de control. En consecuencia, el Partido Centro Democrático propone al H. Congreso de la República implementar las siguientes reformas a la Constitución Nacional, con miras a:

1. Eliminar las facultades electorales y nominadoras de las altas cortes.

Se propone reformar los artículos 249, 266, 267, 276 de tal manera que las altas cortes no tengan injerencia en las dinámicas electorales para elección y nombramiento de Fiscal General, Procurador General, Contralor y Registrador Nacional del Estado Civil.

2. Eliminar el sistema de semi-cooptación entre las altas cortes

Se propone reformar los artículos 232 y 239 de tal manera que los magistrados de las altas cortes (– Supremo Tribunal de Justicia, según lo dispuesto en esta reforma-) sean elegidos por el Presidente de la República, de ternas enviadas por la academia, la carrera judicial y el concurso público, garantizando que la representación de los magistrados sea proporcional a las respectivas fuentes que ternan.

3. Eliminar la itinerancia excesiva en las vacantes judiciales.

Como la Constitución no establece plazos para el nombramiento o elección de altos magistrados en cabeza de las autoridades a las que corresponde elegir, los promedios en las vacancias superan con creces los plazos razonables . En el artículo propuesto, se le otorga la facultad al Presidente de la República para nombrar magistrados en propiedad si pasados tres meses desde que las autoridades designadas para ello aún no lo han hecho.

4. Aumentar las prerrogativas del Congreso de la República facilitando su eficaz capacidad para ejercer control político, fiscal y de política criminal.

Con la reforma a los artículos 178 y 267, se pretende que la elección del Contralor General sea una prerrogativa exclusiva del Congreso, que a través de la Cámara de Representantes elegirá la cabeza del máximo organismo que controla fiscalmente al gobierno nacional . Lo anterior bajo la función de “verificar el correcto cumplimiento de los deberes asignados a los servidores públicos y a las personas de derecho privado que manejan o administran recursos o fondos públicos, en el ejercicio de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo, adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a la recaudación, manejo e inversión de sus rentas” .

Modificando los artículos 173 y 249, se le otorga al Congreso de la República, por conducto del Senado, la capacidad de ratificar o no el nombramiento de Fiscal General, que sería designado por el Presidente de acuerdo al artículo 189 también modificado.

Asimismo, las cámaras del Congreso en pleno tendrán la facultad de ejercer la moción de censura sobre el Fiscal General si las mayorías constitucionalmente establecidas consienten en ello, de acuerdo a la reforma propuesta.

El Congreso también tendrá alta injerencia frente a la elección del jefe del Ministerio Público, que será ratificado por el Senado de terna enviada por el Presidente de la República.

Finalmente y no menos importante, con la presente reforma el Congreso quedará investido con la facultad para determinar la destinación en inversión de una quinta parte del presupuesto nacional. Con la reforma anteriormente propuesta se pretenden restablecer prerrogativas constitucionales que le son naturales a la Rama Legislativa dentro de todas las democracias modernas. Tal y como fue expresado en la parte precedente, dichas prerrogativas le fueron sustraídas al legislativo durante las reformas de 1945 y 1968.

Considerando los aspectos anteriormente descritos, el Congreso de la República recuperará su capacidad para ejercer control y autoridad sobre la ejecución del gasto, sobre la política criminal del gobierno, sobre el control disciplinario y sobre el control fiscal.

5. Solucionar la crisis en el sistema de juzgamiento para aforados de la Rama Judicial y Fiscal General de la Nación.

Vista la inoperancia patente de la Comisión de acusación de la Cámara de Representantes, en los artículos 29, 30, 31, 32 y 33 de la reforma se plantea la creación del Tribunal Judicial para la Alta Magistratura, compuesto por dos salas, una de acusación y otra de juzgamiento, ambas electas por el Congreso de la República . El Tribunal será una corte permanente con altas capacidades técnicas y profesionales, que le permitirá al Congreso, por su conducto, ejercer las funciones jurisdiccionales que la Constitución le otorga.

6. Establecer la segunda instancia para los aforados constitucionales.

El sistema jurídico colombiano está en mora de establecer la segunda instancia en materia penal como garantía fundamental para todos los ciudadanos, incluyendo a los altos funcionarios del Estado . El artículo 15 de la reforma propuesta otorga al nuevo Consejo de Estado – no al actual, que se propone sea sustancialmente modificado- la facultad extraordinaria de servir como tribunal de segunda y última instancia para todos los aforados constitucionales, con la excepción del Presidente de la República y del Fiscal General, cuyos fueros en segunda instancia quedarían amparados por el nuevo Tribunal Constitucional Supremo.

7. Establecer un único y máximo tribunal que concentre la suprema jurisdicción sobre lo administrativo, lo ordinario y lo constitucional. Un nuevo Consejo de Estado.

Ha sido claramente explicado que frente a la actual “choque de trenes” debe considerarse la posibilidad de crear un solo órgano de cierre que concentre las jurisdicciones que hoy están en cabeza de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, de manera que éste único tribunal de cierre dicte una sentencia que constituya precedente aplicable a casos análogos, contribuyendo esto a la coherencia de la jurisprudencia, así como a la detección de lagunas y errores en la misma, que serían observados por las diferentes salas que conformarían esta nueva corporación. La implementación anterior se encuentra señalada en los artículos 14, 15, 16, 17, 23, 24, 25, 26 y 27 de la reforma presentada.

Las características de cada jurisdicción mantendrán su especialidad con los jueces y tribunales que actualmente la ejercen. El Tribunal Constitucional Supremo como máximo tribunal de todas las jurisdicciones, estará dividido por salas especializadas que garantizarán la especialidad de cada jurisdicción.

La reforma anteriormente expuesta, subsume dentro de un solo órgano a la Corte Suprema y de la Corte Constitucional, al concentrar – no confundir- en un solo gran tribunal de cierre las jurisdicciones contenciosa, ordinaria y constitucional, no implica sin embargo eliminar el Consejo de Estado. El Consejo de Estado que surja de la reforma propuesta conservará la esencia de su carácter de órgano consultivo, tal y como fue diseñado en las constituciones decimonónicas. Sólo conservará funciones jurisdiccionales en tanto se convertirá en el tribunal de segunda y última instancia para juzgar las causas contra todos los aforados constitucionales, con la excepción del Presidente de la República y del Fiscal General.

La forma prevista por la presente reforma en el artículo XIV, garantiza que la composición de este nuevo Consejo de Estado ofrezca una justicia independiente e imparcial. Lo anterior debido a que los consejeros serán electos en la misma forma en que lo serán los magistrados del nuevo Tribunal Constitucional Supremo, o sea de ternas enviadas al Presidente de la República por la academia, la carrera judicial y el concurso público. Evitando cualquier tipo de conflicto de interés, los consejeros de estado serán juzgados, en primera y segunda instancia, por los respectivos tribunales ad hoc que serán designados por los presidentes del Congreso, del Tribunal Constitucional Supremo y de la República, previa acusación del Fiscal General.

8. Extender a la administración ejecutiva la jurisdicción sobre la acusación y juzgamiento de pequeñas causas.

Teniendo en cuenta la argumentación precedentemente expuesta, la administración ejecutiva, en cabeza de la Policía, bien podría ocuparse de los delitos menores o pequeñas causas, descongestionando a la Rama judicial y facultando a la administración la prerrogativa de acusar y juzgar pequeñas causas, en virtud de lo conferido por el parágrafo segundo del artículo 250 de la Constitución Política y de las modificaciones a la carta propuestas en esta reforma.

9. Eliminar el Consejo Superior de la Judicatura y reemplazarlo por la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial.

Como se ha venido precisando con antelación, la ausencia de profesionales capacitados en el campo de la administración o ciencias afines ha generado consecuencias negativas en la Rama Judicial . De igual forma, la politización que implica el sistema de nombramientos no contribuye a la solución de los problemas actuales de la rama. Se requiere entonces un sistema donde la independencia y las aptitudes de los profesionales de la administración sean los elementos angulares que permitan sortear adecuadamente las problemáticas que enfrenta la rama. Abandonar gobierno de la rama por parte de los abogados es un paso vital para la salud de la justicia.

La propuesta que se presenta es modificar el modelo organizacional en la administración de justicia. El actual sistema organizacional del Consejo Superior de la Judicatura tiene la misma estructura de las demás Altas Cortes, debiendo tener en realidad la composición organizacional parecida a la del Banco de la República o una empresa. Es decir, la administración de la Rama Judicial debe estar a cargo de una entidad que se conocerá como la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, dicho órgano tendrá una Junta Directiva que será la máxima autoridad administrativa de la Rama Judicial y un Gerente que será el encargado de ejecutar las decisiones determinadas por la Junta Directiva. Cabe aclarar que la nueva Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial no es el mismo órgano que crea el artículo 98 de la Ley 270 de 1996, sino uno funcional y orgánicamente diferente.

9.1. Junta Directiva de Administración de la Rama Judicial

Será un órgano colegiado compuesto por nueve miembros así: el Presidente del Tribunal Constitucional Supremo, quien la presidirá, dos Magistrados designados por el Presidente del Tribunal Constitucional Supremo, el Gerente de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial, el Fiscal General de la Nación, un representante de los funcionarios y empleados de la Rama elegido por éstos en la forma que señale la ley, y tres (3) miembros de representación exclusiva por las tres (3) mejores Facultades de Derecho del país de acuerdo al promedio de los resultados de las pruebas de Estado, en la forma que determine la ley; los cuales ejercerán por períodos de cuatro (4) años. La función de la Junta Directiva es establecer los parámetros y las políticas macro sobre las cuales el Gerente de la Dirección Ejecutiva debe administrar a la Rama Judicial. La Junta Directiva de la Rama Judicial, sustituirá también a la actual Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial, cuya naturaleza es la servir “de mecanismo de información recíproca entre las corporaciones judiciales y de foro para la discusión de los asuntos que interesen a la administración de justicia” . El nuevo diseño, lo convierte no en un órgano de información recíproca entre las diferentes autoridades judiciales, sino en la columna vertebral de la administración de justicia, la cual determina los parámetros y lineamientos sobre los cuales la Gerencia Ejecutiva de la Rama Judicial debe administrar la misma.

9.2. Gerencia de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial

Elegido por la Junta Directiva de la Rama Judicial, el Gerente de la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial debe ser un profesional de reconocida trayectoria en administración de empresas o ciencias afines. Su amplia experiencia administrativa contribuirá al desarrollo de planes y estrategias para el mejoramiento de la justicia. Es fundamental que el aspirante a ocupar este cargo tenga amplios conocimientos de tecnologías de la información y comunicación (TIC’s), debido a que una de las necesidades imperantes de la Rama Judicial, es la modernización . Esfuerzo que debe conducir al mayor acceso a la justicia, mejor capacidad de recaudar datos, implementar nuevas tecnologías en los procesos judiciales, facilidad de acceso a datos e información por parte de los operadores jurídicos, entre otras.
El Gerente debe tener la libertad, previa autorización de la Junta Directiva, de poder establecer la organización de la administración de la Rama Judicial. En ese orden de ideas se deben mantener transitoriamente los Consejos Seccionales de la Judicatura, hasta tanto el Gerente haya establecido las Direcciones Seccionales de la Judicatura que estime necesarias para poder cumplir a cabalidad sus funciones, las cuales estarán funcionando en cabeza de un director seccionar que le reporta al gerente de la rama.

10. Separar las funciones investigativas de las acusatorias en cabeza de la Fiscalía General de la Nación y facultar a la Policía con las primeras.

De cara al problema descrito con anterioridad, por medio del presente Acto Legislativo se faculta al gobierno nacional para crear un órgano investigativo al que sean dirigidas todas las denuncias o querellas, este órgano tiene por objeto sustraer el conocimiento de la investigación criminal que actualmente tiene la Fiscalía General de la Nación. Al encargarse de ejercer toda la estructuración del programa metodológico que se debe realizarse frente a cada caso, permite que los fiscales, que bajo el sistema actual tienen una excesiva carga laboral, puedan dedicarse a desarrollar la acusación en los procesos penales que efectivamente reúnan los elementos necesarios para establecer la imputación y judicializar las conductas punibles. Vale la pena aclarar que los fiscales mantendrán la coordinación de las investigaciones que llegue a su conocimiento, siendo ellos quienes con los elementos suministrados por los investigadores, creen la teoría del caso, que deberán seguir hasta tener los elementos para proferir una acusación.

El nuevo órgano de instrucción e investigación, al desarrollar la indagación respecto de las noticias criminis que reciba, determinará (i) la existencia de una efectiva vulneración de bienes jurídicos y la necesidad de proseguir con un correspondiente proceso penal o contravencional, (ii) indicará a qué autoridad corresponde el conocimiento del proceso, es decir, si los hechos son constitutivos de un delito, la acción penal le corresponderá ejercerla a la Fiscalía o si los hechos corresponden típicamente a una pequeña causa, le corresponde al funcionario presentar la investigación, previa acusación e impulso procesal de la víctima.

Vale la pena advertir que queda pendiente el desarrollo de carácter legal, de un nuevo procedimiento que permita un trato diferenciado de acuerdo a la lesividad del bien jurídico, para darle mayor agilidad a aquellos que no tienen una alta significación social y se producen de manera más regular, y se concentre el aparato estatal principalmente en aquellos casos que tengan una mayor lesividad.

V. Conclusión.

La reforma que hoy el Centro Democrático pone a consideración del Congreso de la República, supone una profunda restructuración al Estado con miras a mejorar el equilibrio orgánico de nuestros frenos y contrapesos constitucionales. Dentro del mismo espíritu, la reforma también encarna el deseo nacional por encontrar una justicia despolitizada e imparcial, pronta y confiable para todos los colombianos. Las propuestas contenidas en este proyecto de acto legislativo son fruto de hondas reflexiones estructurales y coyunturales.

En lo estructural, hemos advertido cómo la gran reforma de 1968 y la Asamblea de 1991, al introducir instituciones y cambios fundamentales a nuestro régimen constitucional, también debilitaron funciones del Congreso trasladándolas a otras ramas del poder. Ello conllevó a un desajuste institucional que hoy en día es evidente. Lo anterior no supone que con esta reforma se pretenda retroceder ante logros que en materia de derechos fundamentales y garantías sociales e individuales son el orgulloso legado de 1991. La presente reforma no altera los aspectos dogmáticos consagrados en la Asamblea, ni reduce los avances jurisprudenciales que por virtud de la acción de tutela todas las altas cortes, y en especial la Constitucional, han desarrollado para que el modelo de Estado en Colombia sea el de un Estado Social de Derecho.

Desde el aspecto coyuntural, son varias las causas que dificultan una labor más armónica y eficiente entre las ramas del Estado. Otras tantas obstruyen la imparcial y pronta administración de Justicia. Creemos que la corrección de muchas de estas fallas se encuentra plasmada en la presente reforma constitucional, de acuerdo a lo expuesto en esta exposición de motivos y el proyecto de articulado que sigue.

Al eliminar las facultades nominadoras de las altas Cortes y terminar con el sistema de semi-cooptación para su propia elección, la Rama Judicial, que ya no estará involucrada en procesos electorales podrá dedicarse a administrar Justicia con toda la energía y aliento que hoy distribuye entre un sinnúmero de actividades que desnaturalizan su función primordial.

Con la unificación de las altas cortes en un gran órgano de cierre, que hemos llamado el Tribunal Constitucional Supremo, las jurisdicciones tendrán una sola cabeza que impedirá los choques y desgastantes conflictos entre las altas corporaciones judiciales del mismo rango y jerarquía constitucional. Como máximo guardián de la Constitución, este Tribunal asumirá todas las prerrogativas que el constituyente de 1991 entregó a la actual Corte Constitucional, garantizando así que la jurisdicción constitucional en todo caso prevalezca sobre cualquier otra. Este Tribunal, que también concentrará – y no confundirá- las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, será garantía de una jurisprudencia coherente y única que no supondrá los actuales conflictos que hoy son fuente de confusión e inseguridad jurídica. El Tribunal estará conformado con magistrados seleccionados por la academia, la carrera judicial y el concurso público, garantías de excelencia y brillo en su composición.

El Centro Democrático ha identificado algunas instituciones cuyo objeto esencial no ha logrado verificarse en la historia reciente. Es el caso del Consejo Superior de la Judicatura o de la Comisión de Acusación. Hemos replanteado su funcionamiento y composición, proponiendo su reemplazo por un Tribunal para la Alta Magistratura y una Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial. También proponemos que se garantice la doble instancia para todos los aforados constitucionales, que serán juzgados por un tribunal absolutamente independiente de las tres ramas del poder: será el papel fundamental del nuevo Consejo de Estado, que al margen de su función consultiva conocerá en segunda y última instancia las causas contra congresistas, altos magistrados y demás aforados. Es importante resaltar que si esta reforma llegara a ser aprobada, ningún alto funcionario será definitivamente juzgado por órganos en cuya composición o elección este haya intervenido. Además hemos considerado necesario ampliar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los altos funcionarios del Estado. Cerrar la “puerta giratoria” para que quienes hacen de sus cargos públicos plataformas para ocupar otro queden inhabilitados para hacerlo. Nuestra reforma supone un esfuerzo determinado por minimizar hasta lo constitucionalmente posible los conflictos de intereses que surgen entre funcionarios de las diferentes ramas.

Encontramos significativos desajustes que han debilitado la capacidad del Congreso para ejercer control sobre el gobierno. Por ello proponemos que sea el Congreso quien elija al Contralor General y quién ratifique o no al Fiscal General de la Nación, a quien también podrá imponer moción de censura. Proponemos un Congreso con autonomía presupuestal limitada a su funcionamiento gerencial, de tal forma que sus emolumentos y administración no dependan del gobierno. Ambicionamos una Rama Legislativa con iniciativa de gasto público que, como en el resto de las democracias modernas, sea un verdadero balance y conducto por medio del cual las regiones puedan determinar parte de la ejecución de los recursos centrales. Creemos en una Rama Legislativa constitucionalmente empoderada para vigilar el gasto del gobierno y controlar su política criminal, con las garantías de la doble instancia y el juzgamiento en última por parte de un Tribunal absolutamente imparcial.

Ante la desbordada congestión de la Rama Judicial, hemos propuesto que sea la administración, por conducto de la Policía, la rama del poder que conozca sobre delitos menores, evitando que las miles de ofensas o pequeñas causas se mantengan en los alarmantes niveles de impunidad que hoy presentan. Esta medida no contempla penas diferentes a las multas o al arresto, que en ningún caso superará las 36 horas previstas en el artículo 28 superior vigente.

La historia de las reformas al régimen constitucional en Colombia es la misma de sus constituyentes y legisladores, en permanente esfuerzo porque nuestro Estado sea más justo, más sólido y más equilibrado. Cada gran reforma ha dejado un legado positivo que conservamos orgullosos, desde los albores de Cúcuta, pasando por el entusiasmo liberal de Rionegro hasta el más sosegado ánimo de 1886. El constituyente de 1910 supo conciliar los espíritus de 1863 y 1886, consolidando en su día la concordia republicana que garantizó a la generación del centenario gobernar una patria en paz y prosperidad hasta que la violencia sectarista la marchitó. El de 1910 fue un consenso político entre todos los sectores que representaban la opinión política nacional. La participación del General Benjamín Herrera junto a Carlos E. Restrepo o de Ramón González con Enrique Olaya Herrera selló el destino pacífico de una dorada etapa constitucional.

La experiencia de 1910 se repetiría con el ímpetu conciliador de 1957. Otra vez en nuestra historia, los principales exponentes de la política se dieron cita para sellar un consenso que conciliara los bríos reformistas de 1936 con la moderación escolástica de 1950. Laureano Gómez con Alberto Lleras en Sitgues, Guillermo Valencia y Darío Echandía, impulsaron junto con muchos otros la voluntad nacional necesaria para restablecer equilibrios perdidos y consensos básicos resquebrajados.

Siempre que el constituyente ha impulsado reformas estructurales a la Carta ha sido indispensable encontrar un acuerdo fundamental entre la clase política, por utilizar la frase memorable del copresidente de la Asamblea de 1991. El país no olvida que la más reciente y significativa trasformación constitucional fue sancionada por Antonio Navarro, Horacio Serpa y Álvaro Gómez Hurtado, exponentes todos del querer nacional por implementar las reformas que han hecho de Colombia un lugar más garantista, con una democracia más participativa y unos derechos más exigibles.

Los momentos en que el consenso político inspira una reforma constitucional estructural han sido tan excepcionales como importantes en nuestra historia republicana. Fueron verdaderas cumbres estelares en que el sectarismo y la mezquindad resultaron vencidos por el interés nacional. Hoy el Congreso de la República debe estar a la altura de nuestra historia y de las grandes expectativas nacionales. Esta Reforma del Centro Democrático no ha sido presentada con ánimo intransigente ni partidario. Constituye una sincera invitación a todos los sectores políticos representados en el Congreso para emprender y asumir el inaplazable reto de reformar la estructura orgánica de nuestra Carta con miras a fortalecer las instituciones republicanas, el equilibrio de poderes y la pronta y eficiente administración de Justicia.

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